Służba społeczna, prywatny zysk, Ekonomia polityczna obligacji społecznych, Jesse Hajer i John Loxley

Obligacje społeczne są w modzie wśród finansistów, którzy twierdzą, że motyw zysku może pomóc narodom i gminom w rozwiązaniu tak drażliwych problemów, jak dysfunkcyjne rodziny i chroniczna przestępczość. Bzdury, twierdzą autorzy Jesse Hajer i John Loxley, chociaż przedstawiają swój argument w sposób znacznie bardziej wyważony. Profesorowie szczegółowo opisują rozwój obligacji społecznych, zwracając uwagę, że ten nowy mechanizm finansowania jest konieczny tylko dlatego, że rządy zlikwidowały programy społeczne. Ich dobrze uargumentowana argumentacja może nie przekonać wszystkich czytelników, ale ich praca daje do myślenia.

Streszczenie zostało przetłumaczone maszynowo (przepraszamy za niedoskonałości tłumaczenia) jako materiał na nasze szkolenia i wyjazdy integracyjne.

Take-Aways
Obligacje wpływu społecznego (SIB) pojawiły się jako nowy sposób finansowania usług społecznych.
SIB to skomplikowane umowy, w których uczestniczy wiele podmiotów, w tym agencje rządowe, usługodawcy i inwestorzy.
Większość SIB została wyemitowana w Wielkiej Brytanii i Stanach Zjednoczonych.
Instrumenty te wywodzą się w dużej mierze z przekonania, że rząd jest nieskuteczny, nieelastyczny i niezdolny do rozwiązywania trudnych problemów społecznych.
SIB są odmianą dobrze znanej praktyki prywatyzacji usług publicznych.
Te obligacje muszą równoważyć potrzeby różnych grup interesariuszy.
SIB są częścią szerszego trendu prywatyzacji kluczowych usług publicznych.
Argumenty polityczne przemawiające za SIB są słabe.
Podsumowanie
Social impact bonds (SIB) pojawiły się jako nowy sposób finansowania usług społecznych.
EBI pojawiły się po kryzysie finansowym w 2008 roku, który wywołał nowe obawy dotyczące koncentracji bogactwa i niepewnej sytuacji finansowej pracowników klasy średniej. Wielka recesja doprowadziła do powstania ruchu Occupy Wall Street na lewicy i Tea Party na prawicy – obie reakcje na wysokie koszty niestabilności gospodarczej. Jako mechanizm finansowania, SIB są jak na razie instrumentem niszowym. W styczniu 2019 roku na całym świecie sfinansowano 122 SIB, a ponad 100 dodatkowych projektów było w fazie planowania. SIB prezentują inny sposób realizacji dobra publicznego. SIB, które zostały wydane od 2010 roku, koncentrują się na takich wyzwaniach społecznych, jak zmniejszenie recydywy więziennej, zakwaterowanie bezdomnych i poprawa opieki nad dziećmi. Zwolennicy twierdzą, że skuteczne SIB pomogą w przyszłości zmniejszyć koszty rządowe.

„EBI to innowacja finansowa, ponieważ tworzy formalną strukturę umożliwiającą zaciąganie pożyczek pod zastaw przewidywanych oszczędności społecznych, co potencjalnie pozwala na realizację większej liczby tych niefinansowanych projektów.
Pierwszy SIB został uruchomiony w 2010 roku w celu zmniejszenia recydywy w więzieniu w Peterborough w Wielkiej Brytanii. Projekt pozyskał 5 milionów funtów [6,7 milionów dolarów] od prywatnych inwestorów. Jeżeli projekt SIB zmniejszyłby wskaźnik recydywy o co najmniej 7,5%, inwestorzy otrzymaliby wynagrodzenie w wysokości co najmniej 2,5%. W 2017 roku projekt poinformował, że zmniejszył recydywę o 9%, a inwestorzy otrzymali 3% zwrotu. Kolejne SIB różniły się w szczegółach: W Karolinie Południowej projekt SIB dotyczący opieki nad dziećmi zgromadził 17 milionów dolarów od darczyńców charytatywnych i 13 milionów dolarów od Medicaid. Projekt ten, Partnerstwo Pielęgniarsko-Rodzinne, koncentruje się na ubogich matkach po raz pierwszy i ich dzieciach. Miarą sukcesu tej inicjatywy będą takie czynniki, jak odsetek urazów u dzieci i przedwczesnych porodów.

SIB to skomplikowane umowy, w których uczestniczy wielu uczestników, w tym agencje rządowe, usługodawcy i inwestorzy.
SIB często generują oszczędności dla podatników, które przewyższają koszty programów. Emitentem SIB jest zazwyczaj sektor prywatny, ale mogą one również pochodzić od fundacji lub ubezpieczycieli zdrowotnych. Zwroty dla inwestorów są uzależnione od wyników programu. Wiele programów SIB ma charakter prewencyjny – na przykład nie dopuszczają do powrotu do więzienia zwolnionych więźniów lub nie dopuszczają dzieci z grup ryzyka do systemu opieki nad dziećmi. Projekty SIB mają na celu zmniejszenie obciążeń finansowych rządów.

„SIB reprezentują unikalne podejście do realizacji programów socjalnych, obejmujące partnerstwa, które w wielu wymiarach przekraczają granicę między sektorem publicznym i prywatnym”.
SIB wyrastają z modelu partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP) w zakresie świadczenia usług rządowych. PPP ma na celu zmniejszenie obciążeń budżetowych poprzez przeniesienie ryzyka do sektora prywatnego. Kontrakty SIB mogą przybierać różne formy, takie jak: pay by results (PbR), pay for success (PfS) lub performance-based contracting (PbC). Za czasów prezydenta Baracka Obamy, Medicaid i Medicare dodały elementy PbC do swoich modeli refundacji. Jedną z unikalnych cech SIB jest to, że inwestorzy ryzykują swoje własne pieniądze. Wieloletnia struktura finansowania SIB jest inspirowana finansowaniem typu venture capital.

Większość SIB została wyemitowana w Wielkiej Brytanii i Stanach Zjednoczonych.
Pierwszy SIB został uruchomiony w Wielkiej Brytanii w 2010 r., a następnie w 2012 r. uruchomiono kilka kolejnych. Pierwszy SIB w USA pojawił się w 2012 roku. SIB zostały również wyemitowane w Australii, Niemczech, Holandii, Kanadzie i Belgii. Stany Zjednoczone i Wielka Brytania są najbardziej aktywnymi krajami, na które przypada 60% wszystkich wydanych SIB i 75% wszystkich klientów obsługiwanych przez SIB. Wielka Brytania wcześnie wysunęła się na prowadzenie, częściowo dlatego, że ma tam siedzibę jeden z czołowych zwolenników SIB. Organizacja non-profit Social Finance była pośrednikiem w ponad tuzinie SIB w Wielkiej Brytanii, a rząd brytyjski przyjął tę koncepcję. W Stanach Zjednoczonych do głośnych zwolenników SIB należą Bloomberg Philanthropies i Goldman Sachs.

„Wielka Brytania jest niekwestionowanym pionierem SIB, ale jej rosnącym i najbliższym rywalem są Stany Zjednoczone”.
Warto zauważyć, że dwa narody świata, które mają najwięcej SIB, są również znane ze stosunkowo niewielkich sieci bezpieczeństwa socjalnego. Pierwsza inicjatywa SIB w Wielkiej Brytanii powstała w wyniku wezwania rządu Partii Pracy do zwiększenia partnerstwa publiczno-prywatnego, co w epoce neoliberalizmu oznaczało dalszą erozję rządu. Partia Konserwatywna podjęła sztandar SIB jako sposób na poprawę usług społecznych. W Ameryce administracja Obamy promowała SIB poprzez koncepcję znaną jako „Pay for Success”.

„Fakt, że SIB rozprzestrzeniają się w krajach o słabym państwie opiekuńczym, budzi dalsze wątpliwości co do ich motywacji i potencjału w zakresie zmian transformacyjnych.
Ponad jedna trzecia programów SIB dotyczy programów rozwoju siły roboczej. Inne popularne obszary zainteresowania to mieszkalnictwo i bezdomność, zdrowie oraz opieka nad dziećmi i rodziną. Jeśli chodzi o liczbę uczestników obsługiwanych przez SIB, to najwięcej jest w dziedzinie zdrowia (38 344), następnie w programach rozwoju siły roboczej (38 062) i w sądownictwie karnym (28 795). Największe inwestycje poczyniono w sektorze zdrowia – 80 milionów dolarów, następnie w sektorze karnym i rozwoju siły roboczej – od 70 do 75 milionów dolarów w każdym z tych obszarów. Pomiar i porównanie zysków inwestorów jest trudne ze względu na niespójną sprawozdawczość. Jednak wśród 67 programów SIB, które podały dane dotyczące zwrotu, średnia stopa zwrotu wyniosła 17,7%. Zakres zwrotów wahał się od -18,5% do 93,5%. Dla inwestorów, SIB wydają się być niezawodnym zakładem.

Instrumenty te wywodzą się w dużej mierze z przekonania, że rząd jest nieskuteczny, nieelastyczny i niezdolny do rozwiązywania trudnych problemów społecznych.
EBI obiecują wprowadzenie nowego sposobu myślenia, opartego na współpracy, innowacyjności i skupieniu się na rezultatach, a nie na zwykłej biurokracji. Zwolennicy twierdzą, że mechanizmy finansowania są kluczem do uwolnienia zdroworozsądkowych rozwiązań uporczywych problemów społecznych. Rządy uważają SIB za atrakcyjne, ponieważ oferują obejście dla agencji o ograniczonych budżetach. Struktura PbR pozwala przesunąć koszty świadczenia usług na koniec okresu obowiązywania umowy SIB. Zwolennicy twierdzą również, że obligacje mogą pozwolić na świadczenie większej ilości usług, które okażą się bardziej wydajne i skuteczne niż tradycyjne oferty sektora publicznego.

„W swoich założeniach SIB opierają się na przekonaniu, że państwo jest nieprzystosowane i niezdolne do innowacji w porównaniu z sektorem prywatnym, ale dowody na to nie są jednoznaczne”.
Twierdzenia zwolenników SIB są jednak trudne do udowodnienia lub obalenia. Jednym z czynników komplikujących jest to, że inicjatywy SIB często angażują się w manipulację nakładami w sposób, który może wpłynąć na wyniki. Jedną z często stosowanych strategii jest „spijanie śmietanki”, w której usługodawcy ręcznie wybierają populację osób korzystających z usług, co powoduje, że grupa ta jest bardziej skłonna do osiągania pożądanych wyników. Inną strategią jest „parkowanie”, czyli poświęcanie niewielkiej ilości czasu lub uwagi tym klientom, którzy mają najmniejsze szanse na osiągnięcie postępów. W jednym z przykładów z Saskatoon w Kanadzie, SIB „Sweet Dreams” zebrał 1 milion dolarów, aby zwiększyć szanse na pozostanie 22 dzieci z samotnymi matkami. Chociaż program najwyraźniej osiągnął założone cele, jakimi było utrzymanie dzieci z dala od systemu opieki społecznej, po bliższym przyjrzeniu się nie jest jasne, jak ważne były jego wyniki. Do programu „Sweet Dreams” zakwalifikowano matki, które były bardzo zmotywowane do opieki nad swoimi dziećmi. Nie było grupy kontrolnej, z którą można by porównać wyniki. Projekt opierał się na schronieniu zapewnianym przez Sweet Dreams House, chociaż ta część całego projektu nie była uwzględniona w finansowaniu i usługach SIB.

„Pomimo pozornych korzyści wynikających z nowych zasobów i promowania inwestycji społecznych opartych na wynikach, SIB nie są pozbawione kontrowersji.”
Zwolennicy SIB pomijają oczywistą wadę tego mechanizmu finansowania: Kiedy rząd zleca swoje usługi na zewnątrz, sektor publiczny zasadniczo traci swoją przewagę. Pracownicy rządowi nie są już na pierwszej linii świadczenia usług, a zewnętrzni wykonawcy stają się ekspertami w dziedzinach, które kiedyś należały do kompetencji urzędników państwowych. Inną niekorzystną sytuacją jest to, że jeżeli SIB zyskają na znaczeniu, mogą angażować się w poszukiwanie zysku, podobnie jak to miało miejsce w amerykańskim systemie więziennictwa, gdzie szkolenia zawodowe dla więźniów stały się źródłem taniej siły roboczej dla prywatnych pracodawców. Ponadto outsourcing usług publicznych do sektora prywatnego może utrudnić obywatelom rozliczanie rządu. Sektor prywatny jest zazwyczaj bardziej nieprzejrzysty niż sektor publiczny.

SIB są odmianą dobrze znanej praktyki prywatyzacji usług publicznych.
SIB rozwinęły się jako pochodna PPP. Partnerstwa te są kategorią uniwersalną, ale w jednym z powszechnych zastosowań PPP polega na tym, że partner z sektora prywatnego buduje element infrastruktury do użytku publicznego. Partner prywatny użycza wiedzy specjalistycznej w zakresie finansowania i budowy oraz bierze na siebie część ryzyka. W zamian za to partner prywatny uzyskuje na pewien czas kontrolę nad infrastrukturą. We wcześniejszych generacjach PPP mechanizm finansowania był wykorzystywany w celu uniknięcia niedoborów budżetowych, ponieważ projekt mógł być utrzymywany poza księgami rządowymi. Jednak nowe zasady rachunkowości zmuszają agencje publiczne do wykazywania umów PPP jako zadłużenia.

„PPP powinno być preferowane tylko wtedy, gdy prowadzi do zwiększenia efektywności.
SIB różnią się od PPP pod kilkoma względami. Po pierwsze, SIB to partnerstwo pomiędzy sektorem publicznym i organizacjami pozarządowymi, a nie sektorem prywatnym. Inną różnicą jest to, że SIB kładą nacisk na element finansowania PbR, co nie jest typową cechą PPP. Ponadto umowy z SIB są zazwyczaj zawierane na kilka lat, a nie na dziesiątki lat, jak w przypadku PPP. Oprócz korzyści, SIB niosą ze sobą pewne koszty. Ponieważ SIB tworzy nową warstwę prywatnego finansowania i administracji, pojazdy te zwiększają koszty pieniężne świadczenia usług. A ponieważ SIB są skomplikowane, mogą prowadzić do zmniejszenia konkurencji między usługodawcami. Nie jest jasne, czy SIB są lepszym sposobem zamawiania usług przez społeczeństwo.

Te obligacje muszą równoważyć potrzeby różnych grup interesariuszy.
W SIB bierze udział pięć głównych grup zainteresowanych stron: Pierwsza to agencja rządowa, która zleca usługi, druga to inwestorzy, którzy finansują SIB, trzecia to agencje non-profit lub for-profit świadczące usługi społeczne klientom. Ci klienci i społeczeństwo – dwie pozostałe strony zainteresowane – nie mają miejsca przy stole negocjacyjnym, kiedy sporządzane są umowy SIB.

„Wykorzystanie kapitału prywatnego do finansowania operacji projektowych jest cechą charakterystyczną SIB”.
Model SIB wywołał krytykę sceptyków za wprowadzenie motywu zysku do usług społecznych. Dyrektor generalny Scotland YMCA zareagował na pierwszy SIB stwierdzeniem, że „zmniejszenie zwrotu dla inwestorów nie zlikwidowało zainteresowania inwestorów”. Niektóre instytucje SIB starają się dopuszczać do inwestycji tylko organizacje non-profit, wykluczając finansowanie przez inwestorów nastawionych na zysk. W miarę rozwoju SIB ważne jest, aby usługodawcy brali pod uwagę ogólny dobrobyt klientów, a nie tylko oszczędności dla agencji publicznej, której rola jest zlecana.

SIB są częścią szerszego trendu prywatyzacji kluczowych usług publicznych.
Argumenty przemawiające za SIB brzmią na początku dobrze, ale po głębszym zbadaniu sprawa się załamuje. Pomimo wszystkich twierdzeń o innowacyjności, SIB tak naprawdę nie robią nic nowego. To po prostu przepakowanie usług społecznych w sposób, który pasuje do neoliberalnej narracji – tej samej, która jest odpowiedzialna za pogłębianie się różnic ekonomicznych i wykluczenia społecznego. Po II wojnie światowej kraje zachodnie zbudowały rozbudowane państwa opiekuńcze. Jednak reformy neoliberalne – Thatcheryzm w Wielkiej Brytanii i polityka Ronalda Reagana w Stanach Zjednoczonych – oznaczały odwrócenie wydatków socjalnych.

„SIB wpisują się wyraźnie w logikę neoliberalizmu i finansjalizacji, która doprowadziła do przeformułowania państwa i zmniejszenia jego zdolności do skutecznej interwencji w celu wspierania sprawiedliwego rozwoju.”
SIB są najnowszym przejawem tego szerszego trendu – wydrążania usług państwowych na rzecz prywatyzacji usług społecznych. W konkretnej słabości, SIB opierają się na już istniejących zasobach publicznych w celu świadczenia usług, ale nie uwzględniają wartości tych usług w sprawozdaniach dotyczących ich wyników. Jeżeli na przykład program opieki nad dziećmi, program przeciwdziałania bezdomności lub recydywie opiera się na istniejących usługach mieszkaniowych, SIB powinien przyznać, że nie ponosi kosztów tych rozwiązań i że inni klienci są wypierani, aby klienci SIB mogli odnieść korzyści.

Argumenty polityczne przemawiające za SIB są słabe.
SIB stwarzają ciągłe zagrożenie dla samych kompetencji rządu. Agencje publiczne mają przewagę komparatywną w świadczeniu usług społecznych. Jednak w miarę jak ta rola jest coraz częściej zlecana sektorowi prywatnemu, rząd traci swoje kompetencje w zakresie swojej podstawowej misji. W tym samonapędzającym się cyklu, erozja kompetencji staje się elementem opowieści o tym, że rząd jest nieudolny i dlatego sektor prywatny musi wkroczyć, aby wykonać pracę, której sektor publiczny nie jest w stanie wykonać.

„Nawet jeśli traktuje się je jako drugie w kolejności i kosztowne rozwiązanie w celu przezwyciężenia ograniczeń w finansowaniu i możliwościach rządu, argumenty przemawiające za instytucjami SIB są niewystarczające”.
Pomimo tego, co zwolennicy mówią o obietnicy SIB, te inicjatywy nie są niczym nowym i nie zrobią nic, aby odwrócić dziesięciolecia poszerzania się nierówności dochodowych. SIB nie są innowacyjne, a jedynie naśladują to, co już jest oferowane przez organizacje non-profit i sektor publiczny. Co więcej, SIB nakładają wyższe koszty na świadczenie tych samych usług. Ponieważ SIB uwzględniają zwrot dla inwestorów, są z definicji droższe niż podobne oferty organizacji pozarządowych lub rządu. Wniosek jest taki, że SIB raczej drenują zasoby publiczne, niż je zwiększają. Mądrzejszym rozwiązaniem byłoby zwiększenie inwestycji w usługi społeczne świadczone przez rząd.

O Autorach
Jesse Hajer jest profesorem ekonomii na Uniwersytecie Manitoba. Nieżyjący już John Loxley był tam również profesorem ekonomii i członkiem Royal Society of Canada.