Dyskurs polityczny w USA jest pełen odniesień do efektywności i analiz kosztów i korzyści. Ale żargon inspirowany ekonomią nie pochodzi od Ojców Założycieli: Jak pisze profesor Elizabeth Popp Berman w tym intrygującym opracowaniu, „ekonomiczny styl” analizy polityki pojawił się w amerykańskiej debacie dopiero po II wojnie światowej. A na początku ery Reagana analiza ekonomiczna pochłonęła debaty polityczne, odsuwając na bok rozważania na temat słuszności i sprawiedliwości. Berman wykonuje godną podziwu pracę, opisując, w jaki sposób technokratyczny sposób myślenia przejął zarówno publiczne, jak i prywatne zarządzanie w Stanach Zjednoczonych – i dlaczego ma to znaczenie dzisiaj.

Artykuł  przetłumaczony z wersji oryginalnej algorytmicznie (przepraszamy za niedoskonałości) jako materiał na nasze szkolenia team building.

Wnioski
Amerykańscy politycy i wyborcy zakochali się w polityce, która ponad wszystko ceni sobie efektywność.
W ciągu ostatnich dziesięcioleci myślenie ekonomiczne uległo znacznej zmianie.
W zastosowaniu do decyzji rządowych myśl ekonomiczna często zawodziła.
Myślenie ekonomiczne zaczęło również wkraczać głęboko w regulację sektora prywatnego.
Styl ekonomiczny wszedł w konflikt z rozrastającą się biurokracją.
Regulacje antytrustowe stały się przesiąknięte stylem ekonomicznym.
Ciągła ekspansja rządu federalnego spowodowała jeszcze więcej wezwań do analiz kosztów i korzyści.
W latach Reagana myślenie ekonomiczne zakorzeniło się w głównym nurcie politycznym.
Podsumowanie
Amerykańscy politycy i wyborcy zakochali się w polityce, która ponad wszystko ceni sobie efektywność.
W Stanach Zjednoczonych politycy wszystkich opcji przyjęli „ekonomiczny styl rozumowania”, nieformalną szkołę myślenia, która stara się stosować zasady ekonomiczne przy podejmowaniu decyzji politycznych. Ten styl myślenia pojawił się po raz pierwszy w Waszyngtonie w latach 50-tych i nabrał rozpędu od połowy lat 60-tych do połowy lat 80-tych. Styl ten wywodzi się z Econ 101 – pojęcia takie jak zachęty, efektywność oraz analiza kosztów i korzyści charakteryzują ekonomiczny styl rozumowania. Z czasem efektywność ekonomiczna stała się podstawą sposobu myślenia Amerykanów o polityce. Na przykład, publiczne inwestycje w edukację nie służą osiąganiu wzniosłych celów, takich jak nauka i oświecenie, lecz codziennym sprawom, takim jak budowanie kapitału ludzkiego i zwiększanie dochodów na głowę mieszkańca. Ekonomiczny styl myślenia jest prowadzony przez ekonomistów z tytułem doktora, ale teorie są znane każdemu, kto ukończył kurs makroekonomii na poziomie licencjackim.

„W praktyce styl ekonomiczny jest luźnym i elastycznym podejściem do analizy problemów politycznych, które stopniowo ewoluowało w czasie”.
Podejście to opiera się na dwóch głównych założeniach: Po pierwsze, rynki są najbardziej efektywnym sposobem alokacji zasobów. Rynki mogą być niedoskonałe i zmienne, jak się uważa, ale i tak są lepsze od alokacji zasobów sterowanej przez rząd. Ta podstawowa teoria przenosi rozumowanie ekonomiczne nie tylko na rynki nastawione na zysk, ale również na takie dziedziny jak opieka zdrowotna i edukacja, które zostały zaprojektowane dla celów nie tylko ekonomicznych. Drugie założenie jest takie, że polityka publiczna powinna skupiać się na efektywności. W stylu ekonomicznym mądra polityka to taka, która maksymalizuje wyniki przy minimalizacji kosztów.

W ciągu dziesięcioleci myśl ekonomiczna uległa znacznym zmianom.
Gdy ekonomia wyłoniła się jako dyscyplina, pierwsza fala praktyków była znana jako „instytucjonaliści”. Ci ekonomiści z początku XX wieku skupiali się raczej na historii, prawie i słowach niż na równaniach matematycznych. Choć dziś ekonomiści mogą ich nie kojarzyć, instytucjonaliści zbudowali podstawy nowoczesnej gospodarki. Na przykład instytucjonaliści opracowali rządowe wskaźniki ekonomiczne, które obowiązują do dziś. Jednak po II wojnie światowej instytucjonaliści zostali zastąpieni przez nową rasę ekonomistów skupionych na matematyce, którzy drwili z wcześniejszej generacji jako zajmującej się „pomiarem bez teorii”.

„Instytucjonaliści byli pierwszymi ekonomistami, którzy wywarli trwały wpływ na kształtowanie polityki, zarówno poprzez kanały bezpośrednie, jak i pośrednie”.
Podczas II wojny światowej ekonomiści zaczęli szukać sposobów na rozwiązanie konkretnych problemów, takich jak wyzwania logistyczne związane z działaniami wojennymi. Po wojnie decydenci zaczęli stosować racjonalne przesłanki ekonomiczne w sprawach dotyczących życia i śmierci. Na przykład w czasie zimnej wojny urzędnicy postrzegali obronę przed imperium sowieckim jako problem ekonomiczny. Porównywali względne zalety i wady różnych strategii obronnych. W ten sposób myślenie ekonomiczne okazało się przydatne daleko poza swoim pierwotnym celem, jakim było mierzenie podaży i popytu. Podobna debata toczy się dzisiaj w odniesieniu do wyzwań związanych ze zmianami klimatycznymi. W myśleniu ekonomicznym rolą rządu jest minimalizowanie negatywnych efektów zewnętrznych.

W przypadku zastosowania do decyzji rządowych, myślenie ekonomiczne często zawodziło.
Myślenie ekonomiczne zaczęło głęboko wkraczać do Waszyngtonu wraz z wyborem Johna F. Kennedy’ego w 1960 roku. W tym czasie RAND Corporation prowadziła konsultacje z Siłami Powietrznymi USA w zakresie powstającej dziedziny analizy systemowej. RAND sprzymierzył się z Kennedym podczas kampanii wyborczej w 1960 roku. Po jego zwycięstwie nowy sekretarz obrony, Robert McNamara, obsadził swój departament „zdolnymi dziećmi” z RAND. Grupa ta zastosowała analizę systemową do wszystkich rodzajów wydatków. System Planowania-Programowania-Budżetu (PPBS) określał ogólne cele agencji lub urzędu i próbował obliczyć opłacalność wydatków danego departamentu. PPBS został uznany za sukces w wojsku, a w 1965 roku Lyndon B. Johnson rozszerzył PPBS na całą swoją administrację.

„Okazało się, że racjonalizacja procesu decyzyjnego w rządzie jest trudniejsza niż przewidywano”.
W latach 60-tych PPBS podbił Waszyngton. W związku z dominacją myślenia ekonomicznego, na uniwersytetach pojawiły się kierunki studiów w zakresie polityki publicznej, a mentalność PPBS pojawiła się w analizach polityki Kongresu. Te programy i biura były często kierowane przez ekonomistów z tytułem doktora, tworząc ścieżkę kariery dla technokratów, którzy starali się zastosować myślenie ekonomiczne w polityce. Ale PPBS nie spodobał się urzędnikom państwowym. Mieli oni wrażenie, że system narzuca im wymyślone cele i nie byli szczególnie entuzjastycznie nastawieni do nowego stylu. PPBS wykazywał również wyraźną tendencję do nadmiernego podkreślania czynników, które można zmierzyć, a ignorowania wszystkiego innego. Pod koniec lat 60. stało się jasne, że PPBS nie jest cudownym lekiem na marnotrawstwo w rządzie. Richard Nixon zakończył PPBS, ale nadrzędne koncepcje mierzenia i zarządzania zakorzeniły się.

Myślenie ekonomiczne zaczęło również wkraczać głęboko w regulację sektora prywatnego.
Podczas gdy analitycy RAND dążyli do optymalizacji wydatków rządowych, inna grupa myślicieli ekonomicznych wzięła na celownik sektor prywatny. Ekonomiści ci skupili się na organizacji przemysłowej (I/O), niszy skupiającej się na interakcjach między branżami, producentami i konsumentami. Wcześniej politycy postrzegali biznes jako obszar o implikacjach politycznych i społecznych, a nie wyłącznie jako rynek ekonomiczny. Ale ekonomiści zaczęli postrzegać przemysł jako rynek – miejsce, w którym podaż i popyt, a nie regulacja, ustalają ceny i produkcję.

„Ekonomia organizacji przemysłowej odniosła się do kwestii zarządzania rynkiem, które wykraczają poza ochronę antytrustową.
Nowi eksperci I/O zgadzali się, że rząd ma ograniczoną, ale uzasadnioną rolę na rynkach. Na przykład, organy regulacyjne mogą w uzasadniony sposób zapobiegać monopolom i nadużyciom wobec konsumentów. Poza tym, zgodnie z założeniami I/O, sektor publiczny nie ma żadnej roli na rynkach prywatnych. Dążenie do politycznych rezultatów, takich jak ochrona małych firm, było niewłaściwe i nieproduktywne, sugerowali zwolennicy I/O. Powstanie ekonomii organizacji przemysłowej miało miejsce przede wszystkim na elitarnych wydziałach ekonomicznych na Harvardzie i Uniwersytecie w Chicago. Te dwie najlepsze instytucje rozwijały się w różnych kierunkach: Ekonomiści z Harvardu zalecali aktywną rolę regulatorów rządowych, podczas gdy szkoła chicagowska stała się synonimem polityki leseferyzmu. Sposób myślenia I/O nie był ograniczony do żadnej konkretnej ideologii: Liberałowie i konserwatyści cenili sobie efektywność i deregulację takich branż jak transport.

Styl ekonomiczny wszedł w konflikt z rozrastającą się biurokracją.
Wcześni zwolennicy myślenia ekonomicznego nie byli jawnie ideologiczni. Starali się po prostu wprowadzić zdrowy rozsądek i efektywność do nieporęcznego świata wydatków rządowych. Jednak zwolennicy nowego podejścia coraz częściej wchodzili w konflikt z liberalnym skrzydłem Partii Demokratycznej. Prezydent Johnson mógł być zwolennikiem PPBS, ale jego reformy Wielkiego Społeczeństwa obejmowały znacznie inne cele niż te, które mieli na myśli myśliciele ekonomiczni. Rozbudowa biurokracji federalnej przez Johnsona stawiała na pierwszym miejscu równość i prawa obywatelskie – efektywność była sprawą drugorzędną. Nawet jeśli myślenie ekonomiczne było sprzeczne z inicjatywą Great Society, to rozszerzenie sieci bezpieczeństwa spowodowało rozszerzenie stylu ekonomicznego na cały rząd federalny. Na przykład Johnson nakazał swoim agencjom stosowanie PPBS do kierowania wydatkami w swoich nowych programach.

„Analitycy systemowi i ekonomiści I/O, którzy wprowadzili styl ekonomiczny do Waszyngtonu, postrzegali go zazwyczaj jako neutralny i technokratyczny”.
Paradoksalnie, przyjęcie przez Johnsona PPBS pomogło ograniczyć ambicje jego programów Great Society. PPBS działał na rzecz centralizacji władzy decyzyjnej, co oznaczało, że za sznurki z pieniędzmi na programy Wielkiego Społeczeństwa nie odpowiadali biedni, lecz urzędnicy federalni. Filozoficzny pojedynek w Waszyngtonie odbywał się na tle narastających konfliktów rasowych. Johnson uruchomił PPBS w sierpniu 1965 roku, w tym samym miesiącu, w którym w Los Angeles wybuchła rewolta w Watts. W poszukiwaniu skutecznych rozwiązań, ekonomiści przyjęli propozycję ekonomisty Miltona Friedmana dotyczącą negatywnego podatku dochodowego – federalnej dotacji dla gospodarstw domowych żyjących poniżej granicy ubóstwa. Była to propozycja, która spodobała się ekspertom ekonomicznym. Rząd mógłby wysyłać pieniądze bezpośrednio do potrzebujących odbiorców bez angażowania nieefektywnej biurokracji. Jednak nasilająca się wojna w Wietnamie wkrótce stała się większym priorytetem wydatków niż Wielkie Społeczeństwo. Do 1969 roku Wojna z Ubóstwem Johnsona straciła wiele ze swojego impetu.

Regulacje antytrustowe stały się przesiąknięte stylem ekonomicznym.
Ustawa Shermana z 1890 roku miała na celu zwalczanie monopoli w sektorze energetycznym i innych. W pierwszych dekadach amerykańskich regulacji antymonopolowych wiodącą filozofią było to, że wielki biznes jest zły. W latach 30. Amerykanie generalnie postrzegali powstanie sieci supermarketów A&P jako zagrożenie dla kupców z małych miasteczek i gospodarki Main Street. Filozofia ta utrzymywała się do lat 60-tych, kiedy to federalne organy regulacyjne i sędziowie zgodzili się, że silna konkurencja jest lepsza niż koncentracja rynku, nawet jeżeli powoduje ona nieznacznie wyższe ceny dla konsumentów. Na przykład w 1962 roku Sąd Najwyższy odrzucił fuzję, w wyniku której Brown Shoe Co. miałby 5% udziału w rynku, co według współczesnych standardów wydaje się być wartością niewielką. Jednak w latach 60-tych sytuacja uległa zmianie, ponieważ myślenie ekonomiczne wyparło populistyczne koncepcje regulacji antymonopolowej. Wśród zwolenników regulacji antymonopolowej opartej na efektywności był prawnik Robert Bork. W 1965 roku Bork i kolega z Yale Law School Ward Bowman napisali, że „większa koncentracja jest społecznie pożądana”. Argumentowali, że większe organizacje mogą działać bardziej efektywnie niż mali producenci i dlatego konsumenci będą czerpać korzyści z efektywności.

„Do lat 80. proces ten został zakończony: polityka antymonopolowa opierała się na wartości efektywności, a nie na zobowiązaniu do ograniczania władzy politycznej lub zachęcania małych przedsiębiorstw”.
Kiedy już podejście ekonomiczne znalazło się w drzwiach, nie ustąpiło. Regulatorzy niszczący zaufanie w Departamencie Sprawiedliwości i Federalnej Komisji Handlu obsadzili wolne stanowiska zwolennikami I/O, którzy cenili sobie efektywność. Po zmianie nastawienia biurokracji, zmienił się również ton egzekwowania prawa. Tymczasem styl ekonomiczny stworzył samonapędzający się cykl: Sądy zaczęły bardziej rygorystycznie interpretować przepisy antymonopolowe, a agencje rządowe zaczęły zgłaszać tylko te sprawy, które odpowiadały węższej definicji przepisów antymonopolowych. Tymczasem mniejszy zakres spraw, które były rozpatrywane, wzmacniał zawężoną interpretację prawa antymonopolowego przez sądy. W krótkim czasie styl ekonomiczny dokonał przejęcia egzekwowania prawa antymonopolowego.

Ciągła ekspansja rządu federalnego spowodowała kolejne wezwania do przeprowadzenia analizy kosztów i korzyści.
Pod koniec lat 60-tych i na początku 70-tych Waszyngton jeszcze bardziej rozszerzył swój zasięg. Rząd federalny utworzył Agencję Ochrony Środowiska, Administrację Bezpieczeństwa i Zdrowia w Pracy, Narodową Administrację Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego i inne nowe agencje. Zainteresowane strony po obu stronach politycznej linii frontu domagały się analiz kosztów i korzyści. Grupy przemysłowe miały nadzieję, że myślenie ekonomiczne ograniczy uciążliwe regulacje. Liberalni ekonomiści również przyjęli myślenie ekonomiczne, chociaż widzieli w nim narzędzie zarówno efektywności, jak i odpowiedzialności.

„W latach 1966-1973 decydenci w Waszyngtonie uwolnili ogromną falę regulacji społecznych, które zmieniły rolę rządu federalnego”.
Podobnie jak w przypadku starcia o programy Great Society, debata ta ujawniła nieodłączny konflikt. Bezpieczeństwo pracowników, czyste powietrze i woda nie były kwestiami ekonomicznymi, a aktywiści konsumenccy i ekolodzy, którzy opowiadali się za nową falą regulacji, nie cenili efektywności. Jednak zwolennicy stylu ekonomicznego nalegali, aby decydenci uznawali koszty gospodarcze, jakie nakłada każda forma regulacji.

W latach Reagana myślenie ekonomiczne było już zakorzenione w głównym nurcie politycznym.
Utworzenie Congressional Budget Office było tylko jednym z przykładów, jak bardzo myślenie ekonomiczne zakorzeniło się do czasu odejścia z urzędu Jimmy’ego Cartera. Rosnąca lista think tanków i szkół politycznych pomogła ugruntować miejsce analizy kosztów i korzyści w polityce publicznej. Co ciekawe, liberałowie odegrali jeszcze ważniejszą rolę niż konserwatyści w rozwoju myśli ekonomicznej.

„Kiedy nasze wartości są zbieżne z wartościami ekonomii, powinniśmy korzystać z wielu użytecznych narzędzi, które ma ona do zaoferowania. Ale gdy są one sprzeczne, musimy być gotowi opowiedzieć się – bez przeprosin – za alternatywami, a nie pozwalać, aby nasze wartości były definiowane przez wartości ekonomii.”
Jednak rozwój myśli ekonomicznej spowodował, że liberalni ekonomiści znaleźli się w konflikcie z liberalnym establishmentem. Liberałowie, którzy opowiadali się za efektywnością, znaleźli się w sojuszu nie z kolegami z Partii Demokratycznej, lecz z umiarkowanymi Republikanami. Demokraci przedstawiali argumenty polityczne przez pryzmat praw i równości, natomiast liberalni analitycy ekonomiczni woleli patrzeć przez pryzmat efektywności. Jeden z takich przykładów miał miejsce w 1970 roku, kiedy senator Ted Kennedy zdobył poparcie dla narodowego systemu opieki zdrowotnej. Propozycja była politycznie popularna, ale analitycy ekonomiczni – nawet liberalni – obawiali się, że narodowa opieka zdrowotna będzie zbyt kosztowna.

W końcu uznanie dominacji i atrakcyjności ekonomicznego stylu myślenia jest ważne dla zaproponowania alternatyw. Wydaje się, że jest to naturalny sposób myślenia o polityce, ale tak nie jest, na pewno nie w kontekście amerykańskim. Na przykład w tradycji amerykańskiej prawa są absolutne i nie podlegają analizie kosztów i korzyści oraz badaniom efektywności.

O autorze
Elizabeth Popp Berman jest socjologiem i profesorem nadzwyczajnym studiów organizacyjnych na Uniwersytecie Michigan.